國務(wù)院關(guān)于在市場(chǎng)體系建設中
建立公平競爭審查制度的意見(jiàn)
國發(fā)〔2016〕34號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：
公平競爭是市場(chǎng)經(jīng)濟的基本原則，是市場(chǎng)機制高效運行的重要基礎。隨著(zhù)經(jīng)濟體制改革不斷深化，全國統一市場(chǎng)基本形成，公平競爭環(huán)境逐步建立。但同時(shí)也要看到，地方保護、區域封鎖，行業(yè)壁壘、企業(yè)壟斷，違法給予優(yōu)惠政策或減損市場(chǎng)主體利益等不符合建設全國統一市場(chǎng)和公平競爭的現象仍然存在。為規范政府有關(guān)行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統一市場(chǎng)和公平競爭的規定和做法，現就市場(chǎng)體系建設中建立公平競爭審查制度提出以下意見(jiàn)。
一、充分認識建立公平競爭審查制度的重要性和緊迫性
一是深入推進(jìn)經(jīng)濟體制改革的客觀(guān)需要。經(jīng)濟體制改革的核心是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。統一開(kāi)放、競爭有序的市場(chǎng)體系，是市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎。建立公平競爭審查制度，防止政府過(guò)度和不當干預市場(chǎng)，有利于保障資源配置依據市場(chǎng)規則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競爭實(shí)現效益最大化和效率最優(yōu)化。
二是全面推進(jìn)依法治國的有力保障。全面推進(jìn)依法治國，要求政府依法全面正確履行職能。《中華人民共和國反壟斷法》明確禁止行政機關(guān)濫用行政權力，排除、限制市場(chǎng)競爭。建立公平競爭審查制度，健全行政機關(guān)內部決策合法性審查機制，有利于保證政府行為符合相關(guān)法律法規要求，確保政府依法行政。
三是實(shí)現創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展的必然選擇。當前我國經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，必須靠創(chuàng )新驅動(dòng)來(lái)推進(jìn)經(jīng)濟持續健康發(fā)展。企業(yè)是創(chuàng )新的主體，公平競爭是創(chuàng )新的重要動(dòng)力。建立公平競爭審查制度，大力消除影響公平競爭、妨礙創(chuàng )新的各種制度束縛，有利于為大眾創(chuàng )業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng )新?tīng)I造公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境。
四是釋放市場(chǎng)主體活力的有效舉措。我國經(jīng)濟發(fā)展正處于動(dòng)力轉換的關(guān)鍵時(shí)期，大力培育新動(dòng)能，改造提升傳統動(dòng)能，都需要充分激發(fā)市場(chǎng)主體活力。建立公平競爭審查制度，降低制度性交易成本，克服市場(chǎng)價(jià)格和行為扭曲，有利于調動(dòng)各類(lèi)市場(chǎng)主體的積極性和創(chuàng )造性，培育和催生經(jīng)濟發(fā)展新動(dòng)能。
二、明確建立公平競爭審查制度的總體要求和基本原則
建立公平競爭審查制度，要按照加快建設統一開(kāi)放、競爭有序市場(chǎng)體系的要求，確保政府相關(guān)行為符合公平競爭要求和相關(guān)法律法規，維護公平競爭秩序，保障各類(lèi)市場(chǎng)主體平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競爭、同等受到法律保護，激發(fā)市場(chǎng)活力，提高資源配置效率，推動(dòng)大眾創(chuàng )業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng )新，促進(jìn)實(shí)現創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展和經(jīng)濟持續健康發(fā)展。
尊重市場(chǎng)，競爭優(yōu)先。尊重市場(chǎng)經(jīng)濟規律，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，著(zhù)力轉變政府職能，最大限度減少對微觀(guān)經(jīng)濟的干預，促進(jìn)和保護市場(chǎng)主體公平競爭，保障市場(chǎng)配置資源的決定性作用得到充分發(fā)揮。
立足全局，統籌兼顧。著(zhù)力打破地區封鎖和行業(yè)壟斷，清除市場(chǎng)壁壘，促進(jìn)商品和要素在全國范圍內自由流動(dòng)。統籌考慮維護國家利益和經(jīng)濟安全、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展、保持經(jīng)濟平穩健康運行等多重目標需要，穩妥推進(jìn)制度實(shí)施。
科學(xué)謀劃，分步實(shí)施。建立公平競爭審查制度是一項長(cháng)期性、系統性、復雜性工程。要尊重國情，堅持從實(shí)際出發(fā)，研究制定具有可操作性的方案；破立結合，在規范增量政策的同時(shí)，堅持分類(lèi)處理、不溯及既往，逐步清理廢除妨礙全國統一市場(chǎng)和公平競爭的存量政策；著(zhù)眼長(cháng)遠，做好整體規劃，在實(shí)踐中分階段、分步驟地推進(jìn)和完善。
依法審查，強化監督。加強與現行法律體系和行政管理體制的銜接，提高公平競爭審查的權威和效能。建立健全公平競爭審查保障機制，把自我審查和外部監督結合起來(lái)，加強社會(huì )監督和執法監督，及時(shí)糾正濫用行政權力排除、限制競爭行為。
三、科學(xué)建立公平競爭審查制度
（一）審查對象。行政機關(guān)和法律、法規授權的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下統稱(chēng)政策制定機關(guān)）制定市場(chǎng)準入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標、政府采購、經(jīng)營(yíng)行為規范、資質(zhì)標準等涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟活動(dòng)的規章、規范性文件和其他政策措施，應當進(jìn)行公平競爭審查。
行政法規和國務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規，起草部門(mén)應當在起草過(guò)程中進(jìn)行公平競爭審查。未進(jìn)行自我審查的，不得提交審議。
（二）審查方式。政策制定機關(guān)在政策制定過(guò)程中，要嚴格對照審查標準進(jìn)行自我審查。經(jīng)審查認為不具有排除、限制競爭效果的，可以實(shí)施；具有排除、限制競爭效果的，應當不予出臺，或調整至符合相關(guān)要求后出臺。沒(méi)有進(jìn)行公平競爭審查的，不得出臺。制定政策措施及開(kāi)展公平競爭審查應當聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)，或者向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。有關(guān)政策措施出臺后，要按照《中華人民共和國政府信息公開(kāi)條例》要求向社會(huì )公開(kāi)。
（三）審查標準。要從維護全國統一市場(chǎng)和公平競爭的角度，按照以下標準進(jìn)行審查：
1.市場(chǎng)準入和退出標準。
（1）不得設置不合理和歧視性的準入和退出條件；
（2）公布特許經(jīng)營(yíng)權目錄清單，且未經(jīng)公平競爭，不得授予經(jīng)營(yíng)者特許經(jīng)營(yíng)權；
（3）不得限定經(jīng)營(yíng)、購買(mǎi)、使用特定經(jīng)營(yíng)者提供的商品和服務(wù)；
（4）不得設置沒(méi)有法律法規依據的審批或者事前備案程序；
（5）不得對市場(chǎng)準入負面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等設置審批程序。
2.商品和要素自由流動(dòng)標準。
（1）不得對外地和進(jìn)口商品、服務(wù)實(shí)行歧視性?xún)r(jià)格和歧視性補貼政策；
（2）不得限制外地和進(jìn)口商品、服務(wù)進(jìn)入本地市場(chǎng)或者阻礙本地商品運出、服務(wù)輸出；
（3）不得排斥或者限制外地經(jīng)營(yíng)者參加本地招標投標活動(dòng)；
（4）不得排斥、限制或者強制外地經(jīng)營(yíng)者在本地投資或者設立分支機構；
（5）不得對外地經(jīng)營(yíng)者在本地的投資或者設立的分支機構實(shí)行歧視性待遇，侵害其合法權益。
3.影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標準。
（1）不得違法給予特定經(jīng)營(yíng)者優(yōu)惠政策；
（2）安排財政支出一般不得與企業(yè)繳納的稅收或非稅收入掛鉤；
（3）不得違法免除特定經(jīng)營(yíng)者需要繳納的社會(huì )保險費用；
（4）不得在法律規定之外要求經(jīng)營(yíng)者提供或者扣留經(jīng)營(yíng)者各類(lèi)保證金。
4.影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標準。
（1）不得強制經(jīng)營(yíng)者從事《中華人民共和國反壟斷法》規定的壟斷行為；
（2）不得違法披露或者要求經(jīng)營(yíng)者披露生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)敏感信息，為經(jīng)營(yíng)者從事壟斷行為提供便利條件；
（3）不得超越定價(jià)權限進(jìn)行政府定價(jià)；
（4）不得違法干預實(shí)行市場(chǎng)調節價(jià)的商品和服務(wù)的價(jià)格水平。
沒(méi)有法律、法規依據，各地區、各部門(mén)不得制定減損市場(chǎng)主體合法權益或者增加其義務(wù)的政策措施；不得違反《中華人民共和國反壟斷法》，制定含有排除、限制競爭內容的政策措施。
（四）例外規定。屬于下列情形的政策措施，如果具有排除和限制競爭的效果，在符合規定的情況下可以實(shí)施：
1.維護國家經(jīng)濟安全、文化安全或者涉及國防建設的；
2.為實(shí)現扶貧開(kāi)發(fā)、救災救助等社會(huì )保障目的的；
3.為實(shí)現節約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境等社會(huì )公共利益的；
4.法律、行政法規規定的其他情形。
政策制定機關(guān)應當說(shuō)明相關(guān)政策措施對實(shí)現政策目的不可或缺，且不會(huì )嚴重排除和限制市場(chǎng)競爭，并明確實(shí)施期限。
政策制定機關(guān)要逐年評估相關(guān)政策措施的實(shí)施效果。實(shí)施期限到期或未達到預期效果的政策措施，應當及時(shí)停止執行或者進(jìn)行調整。
四、推動(dòng)公平競爭審查制度有序實(shí)施
（一）明確工作機制。從2016年7月起，國務(wù)院各部門(mén)、各省級人民政府及所屬部門(mén)均應在有關(guān)政策措施制定過(guò)程中進(jìn)行公平競爭審查。國家發(fā)展改革委、國務(wù)院法制辦、商務(wù)部、工商總局要會(huì )同有關(guān)部門(mén)，建立健全工作機制，指導公平競爭審查制度實(shí)施工作，并及時(shí)總結成效和經(jīng)驗，推動(dòng)制度不斷完善，在條件成熟時(shí)組織開(kāi)展第三方評估。各省級人民政府要抓緊研究制定具體工作措施和辦法，落實(shí)制度要求，并從2017年起在本行政區域內逐步推開(kāi)，指導市縣級人民政府及所屬部門(mén)開(kāi)展公平競爭審查。
（二）有序清理存量。按照“誰(shuí)制定、誰(shuí)清理”的原則，各級人民政府及所屬部門(mén)要對照公平競爭審查標準，對現行政策措施區分不同情況，穩妥把握節奏，有序清理和廢除妨礙全國統一市場(chǎng)和公平競爭的各種規定和做法。對市場(chǎng)主體反映比較強烈、問(wèn)題暴露比較集中、影響比較突出的規定和做法，要盡快廢止；對以合同協(xié)議等形式給予企業(yè)的優(yōu)惠政策，以及部分立即終止會(huì )帶來(lái)重大影響的政策措施，要設置過(guò)渡期，留出必要的緩沖空間；對已兌現的優(yōu)惠政策，不溯及既往。
（三）定期評估完善。對建立公平競爭審查制度后出臺的政策措施，各級人民政府及所屬部門(mén)要在定期清理規章和規范性文件時(shí)，一并對政策措施影響全國統一市場(chǎng)和公平競爭的情況進(jìn)行評估。鼓勵委托第三方開(kāi)展評估。評估報告應當向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)，評估結果應當向社會(huì )公開(kāi)。經(jīng)評估認為妨礙全國統一市場(chǎng)和公平競爭的政策措施，要及時(shí)廢止或者修改完善。
（四）制定實(shí)施細則。國家發(fā)展改革委、國務(wù)院法制辦、商務(wù)部、工商總局要會(huì )同有關(guān)部門(mén)，抓緊研究起草公平競爭審查實(shí)施細則，進(jìn)一步細化公平競爭審查的內容、程序、方法，指導政策制定機關(guān)開(kāi)展公平競爭審查和相關(guān)政策措施清理廢除工作，保障公平競爭審查制度有序實(shí)施。各地區、各部門(mén)要緊密結合實(shí)際，制定相關(guān)政策措施清理廢除工作方案，明確工作方式、工作步驟和時(shí)間節點(diǎn)，加強分類(lèi)指導，確保本地區、本部門(mén)相關(guān)政策措施清理廢除工作穩妥推進(jìn)。
（五）加強宣傳培訓。有關(guān)部門(mén)要切實(shí)加大宣傳培訓力度，加強政策解讀和輿論引導，增進(jìn)全社會(huì )對公平競爭審查制度的認識和理解，為公平競爭審查制度實(shí)施營(yíng)造良好的輿論氛圍和工作環(huán)境。
五、健全公平競爭審查保障措施
（一）健全競爭政策。國務(wù)院反壟斷委員會(huì )要發(fā)揮職能作用，組織、協(xié)調、指導反壟斷工作，研究擬訂有關(guān)競爭政策，組織調查、評估市場(chǎng)總體競爭狀況，為推進(jìn)和逐步完善公平競爭審查制度奠定堅實(shí)基礎。各地區、各部門(mén)要按照確立競爭政策基礎性地位的要求，有針對性地制定政策措施，及時(shí)研究新經(jīng)濟領(lǐng)域市場(chǎng)監管問(wèn)題，不斷完善市場(chǎng)競爭規則，加快形成統一開(kāi)放、競爭有序的市場(chǎng)體系。
（二）完善政府守信機制。嚴格履行政府向社會(huì )作出的承諾，把政務(wù)履約和守諾服務(wù)納入政府績(jì)效評價(jià)體系，建立健全政務(wù)和行政承諾考核制度。各級人民政府對依法作出的政策承諾和簽訂的各類(lèi)合同要認真履約和兌現。完善政務(wù)誠信約束和問(wèn)責機制。進(jìn)一步推廣重大決策事項公示和聽(tīng)證制度，拓寬公眾參與政府決策的渠道，加強對權力運行的社會(huì )監督和約束。
（三）加強執法監督。對涉嫌違反公平競爭審查標準的政策措施，任何單位和個(gè)人有權舉報，有關(guān)部門(mén)要及時(shí)予以處理；涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》的，反壟斷執法機構要依法調查核實(shí)，并向有關(guān)上級機關(guān)提出處理建議。案件情況和處理建議要向社會(huì )公開(kāi)。政策制定機關(guān)要及時(shí)糾正排除和限制競爭的政策措施，維護公平競爭的市場(chǎng)秩序。
（四）強化責任追究。對未進(jìn)行公平競爭審查或者違反公平競爭審查標準出臺政策措施，以及不及時(shí)糾正相關(guān)政策措施的地方政府和部門(mén)，有關(guān)部門(mén)依法查實(shí)后要作出嚴肅處理。對失職瀆職等需要追究有關(guān)人員黨紀政紀責任的，要及時(shí)將有關(guān)情況移送紀檢監察機關(guān)。
國務(wù)院
2016年6月1日
